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关于住房公积金制度顶层设计的构想
2014-09-04 15:31:45     陈 进

 

我国从1994年开始全面推行住房公积金制度,经过近20年的发展,覆盖率不断提高,资金规模不断壮大,风险防控能力不断增强,管理服务水平不断提升,总体上取得了良好的经济效益和社会效益,制度参与者大多比较满意。然而,制度设计也存在一定的局限性,许多结构性问题难以在制度框架内彻底解决,出现了非公经济组织扩面困难、公平性缺失导致“穷帮富”、模式不统一导致管理较松散等一系列影响制度建设的重大问题,需要从制度的顶层设计层面加以解决。

一、应将住房公积金制度定位为我国住房保障体系的核心制度

目前,我国将住房公积金制度定位为一项“住房实物福利分配方式改变为货币工资分配方式”、“促进城镇住房建设,提高城镇居民的居住水平”的制度,没有纳入基本社会保障制度的范畴,所以投入较少、公平性较差、强制力较弱。尽管取得了一定的成绩,但是制度建设面临的压力和困难很大,尤其是扩面工作遭遇了严重的发展瓶颈,数量巨大的非公经济组织从业人员长期游离于制度之外,制度发展从表面上看前景广阔、大有可为,业内人士却普遍感觉力不从心、困难重重,制度的作用也远未得到充分发挥。究其原因,是住房公积金制度的定位偏低、功能偏弱。

中国人有十分浓厚的“住房情结”,住房是个人或家庭在社会立足、扎根的标志,是相对稳定和宽裕的象征,好的住房制度不仅是社会的“稳定器”,还可成为经济的“助推器”。党的十八大报告指出“在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展”。因此,应统一思想、提高认识,将住房保障提升到基本社会保障的高度,建立起底线公平、覆盖面广、惠及面宽的住房保障体系。纵观现行的住房保障制度,保障性住房、住房补贴等制度由于存在覆盖面窄、实施时间短、缺乏长效机制、管理架构不完整等缺陷,不具备成为住房保障体系核心制度的条件。而住房公积金制度已在全国范围内实现了国有单位全覆盖,部分效益好的非公经济组织也已开始建制缴存。全国设区城市共设立住房公积金管理中心342个、从业者3万多人,组织机构健全、人员素质较高、管理手段完备、运营安全高效。住房公积金制度已经具备了比较坚实的建制基础、组织基础和物质基础,完全可以将其作为我国住房保障体系的核心制度,并融合保障性住房、住房补贴等制度,从国家层面加大投入和推行力度,实现制度全覆盖,为职工提供全方位、多功能、差异化的住房保障解决方案。

二、注重分配公平,建立国家、单位、个人共同承担的缴存机制

住房公积金属于二次分配范畴,应当遵循注重公平的分配原则。目前,即使严格执行“限高保底”政策,同一城市月缴存额的高低比值理论上也已达到12倍,实际差距还远不止如此,与职工实际收入水平严重背离。“穷帮富”、“倒补贴”、“扶强不扶弱”等公平性缺失现象既是住房公积金制度受到社会质疑和诟病的主要原因,也是实实在在、比较普遍的现实状况。若将住房公积金制度定位为基本社会保障制度,就必须坚持底线公平,不能按照效率优先的原则分配。所有单位都必须执行统一、固定的缴存比例,职工缴存基数参照各省社会平均工资确定,差距控制在2倍或3倍以内。这样做会造成短时期内归集额的大幅下降,但公平正义是社会发展进步的价值取向,应当自觉维护,我们也更应着眼于通过推进制度公平覆盖、大幅增加归集人数来夯实制度基础、壮大资金规模。

非公经济组织扩面是整个行业面临的共同难题,如何从根本上破解?分析国有单位积极缴存的动机就能找到答案。国有单位的单位缴存部分最终由国家支付,个人缴得越多,国家的补贴就越多,还免交个人所得税,单位和职工自然会想方设法高标准甚至超标准缴存。非公经济组织的单位缴存部分由企业主承担,不建制可节约成本、增加利润,千方百计推脱、逃避也就不难理解。可见缺乏利益引导机制是扩面难的症结所在。反观社保、医保等制度,国家将其定位为基本社会保障制度强力推行,同时不断增加投入,建立国家、单位、个人共同承担的机制,所以推行的阻力较小、覆盖率较高。住房公积金制度应当充分借鉴成功经验,一方面提升制度地位,强化强制措施,另一方面增加资金投入,调整利益机制,适度为非公经济组织减轻负担,建立国家、单位、个人共同承担的缴存机制,科学、合理的确定各方的缴存比例,从根本上消除扩面难这一发展瓶颈。关于资金来源,可以考虑改变保障性住房建设资金的支付方式,将其作为住房公积金国家补贴部分的主要资金来源,然后再将住房公积金沉淀资金用于保障性住房建设。

三、重点解决基本住房需求,支持保障房建设调动地方政府积极性

将住房公积金制度定位为住房保障体系的核心制度,解决职工的基本住房需求是主要任务,提取和使用政策应有明确导向,根据不同类型的住房消费制定差异化政策,重点向中低收入职工家庭倾斜,优先满足其资金需求。在住房消费提取方面,一是无房职工租住保障性住房或小户型商品住房(标准由设区城市住房公积金管委会每年确定并向社会公布)可以提取支付房租;二是购买保障性住房、小户型商品住房和普通商品住房可以提取;三是购买别墅、商住两用房、酒店式公寓等房产禁止提取。个人住房贷款方面,职工首次购买保障性住房或小户型商品住房,可以申请住房公积金个人住房贷款,除此之外一律不予受理,职工贷款只能向商业银行申请。对贷款进行严格限制是因为住房公积金的资金规模相对较小,无法满足日益增长的职工购房贷款需求,只能用于解决基本住房问题。而商业银行实行垂直管理,专业化程度高,国家监管力度大,资金充裕,抗风险能力强,基本住房需求之外的购房融资问题通过商业贷款解决也符合市场经济原则。

住房公积金制度的推广普及离不开地方政府的重视和支持,必须充分调动其积极性。建立三方承担的缴存机制可以减轻地方政府负担,但是对提取和贷款进行政策限制会影响房地产业发展,导致财税收入下降,应建立对地方政府的利益补偿和激励引导机制。具体从以下三个方面实施:一是继续执行“低存低贷”的利率政策,以保证住房公积金中心有较高的增值收益,并减轻中低收入家庭的经济负担。在三方承担的缴存机制下,职工已经享受了国家和单位的双重补贴,不宜再提高存款利率。而职工解决基本住房问题也应当享受一次政策性的低利率贷款。二是住房公积金的增值净收益仍然按照《住房公积金管理条例》的规定,全部交给地方政府用于保障性住房建设。三是使用住房公积金沉淀资金支持地方政府的保障性住房建设。在资金使用方式上,可以考虑向政府公开定向发行保障性住房建设债券,发行规模与当地住房公积金资金规模挂钩。公开发行债券与提供项目贷款相比,资金风险相对较小,回收本息的成本较低且比较便捷。债券发行规模与住房公积金规模挂钩则有利于调动地方政府推进制度建设的积极性。

四、统一住房公积金中心的管理模式,营业网点设置要广覆盖、更便民

我国没有统一规范住房公积金中心的管理模式,许多工作无章可循,只能“摸着石头过河”,不停的进行尝试和摸索,还要耗费大量的时间和精力去协调各个部门和各种关系。因此,各地住房公积金中心的管理可以概括为各自为政、百花齐放、良莠不齐,总体上显得比较松散和混乱,运行成本较高,工作效率较低,区域间的管理差异也比较容易造成制度公信力下降,引发一些矛盾和冲突。住房公积金中心的领导层和管理层不仅非常辛苦,也很难将工作精力集中在推进制度建设上。这是制约制度发展的重要因素,亟需由国家从制度层面统一管理模式来加以解决。一是要统一设置内设机构和工作岗位,除直辖市和一线城市可以适当增设外,其他设区城市住房公积金中心都必须严格按规定统一进行设置。同时,要统一明确住房公积金中心的行政级别(根据城市级别确定)和单位性质。二是要统一基本的管理制度,包括业务操作、财务核算、监督稽核和内部管理等。要广泛开展调查研究,把握住房公积金制度发展的内在规律,根据形势及时完善和调整有关管理制度,应避免过时的管理制度成为阻碍发展的“绊脚石”。三是要统一管理信息系统。作为住房公积金中心的业务工作平台,管理信息系统的重要性不容置疑。住房公积金业务并不复杂,管理软件的开发难度也不是很大,而全国统一开发和应用可以节省经费、规范操作、加强监管,是一举多得的好事,应当高度重视并尽快组织实施。

现行模式下,住房公积金中心在每个县级行政区域设立一个营业网点(管理部),员工一般在10人以下,这种设置已难以适应形势发展。一方面偏远地区的单位和职工办理业务很不方便,需要长途奔波往返,在时间、金钱、精力上的耗费较大,怨言、意见不少;另一方面中心工作人员深入基层一线的机会不多,无法全面、真实、准确的掌握各单位信息,工作缺乏目的性和针对性,力度和强度也大打折扣。对此,应当转变工作思路,在提高员工素质和综合技能、推行综合柜员制的基础上,按照“人少、点多、面广”的原则,在乡镇(街道)增设营业网点,以网点所在地为中心,辐射周边及邻近乡镇(街道)。一来单位和职工可以就近办理业务,负担得以减轻,方便、快捷的服务也有助于提升单位形象,间接促进制度建设;二来营业网点在接通“地气”、加强与基层联系和沟通的同时,缩小了工作范围,目标更加明确、重点更加突出,有利于充分掌握所管辖区域内的工作信息,有利于集中力量对目标单位开展政策宣传和行政执法,肯定会带来许多意想不到的收获;三来随着住房公积金中心职能的调整和转变,将来有可能面临较大的人员分流压力,增设营业网点为人员的分流和安置提供了比较妥善的解决方案。

当前,住房公积金制度建设已经进入“深水区”,不同的声音越来越多,前行的阻力越来越大,制度边缘化的隐忧长期萦绕,必须充分利用国家修订《住房公积金管理条例》的契机,及时调整制度定位,从顶层设计层面提升到基本社会保障制度的高度。唯有如此,住房公积金制度才会具有强大的生命力,重新焕发蓬勃生机与活力。

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